半月談?dòng)浾?梁曉飛 王勁玉
各地近年來(lái)大力推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉,通過(guò)放權(quán)賦能,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”的困局得以改善,基層治理體系加快重塑。伴隨權(quán)力下放,面對(duì)剛性的行政執(zhí)法規(guī)范,基層干部傳統(tǒng)的柔性工作方式遭遇挑戰(zhàn),特別是在改革銜接過(guò)渡階段,一些基層干部存在身份之惑。
一會(huì)兒唱紅臉,一會(huì)兒唱白臉
(資料圖)
中部地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向半月談?dòng)浾咧v出他的困惑:隨著越來(lái)越多的執(zhí)法權(quán)下放,過(guò)去跟群眾打成一片的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,突然成了群眾“對(duì)立面”。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些商戶經(jīng)營(yíng)不夠規(guī)范,過(guò)去縣工商局執(zhí)法人員經(jīng)常下來(lái)檢查,有時(shí)商戶不理解有意見(jiàn),鬧得不愉快,但該處罰的都會(huì)處罰。下達(dá)處罰通知后,我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就上門做工作,這樣既把工作干了,也不會(huì)讓群眾有意見(jiàn)。”這名基層干部說(shuō),鄉(xiāng)鎮(zhèn)是熟人社會(huì),作為老百姓的貼心人,許多時(shí)候扮演著“和事佬”的角色,但現(xiàn)在不得不直接和群眾起沖突。
村干部和農(nóng)戶一起采摘茄子
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的實(shí)施,大批行政處罰權(quán)集中下放,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了綜合執(zhí)法隊(duì)伍,從露天焚燒秸稈、無(wú)照經(jīng)營(yíng),到占用耕地、違規(guī)挖砂采礦等違法行為,都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法,涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康等多個(gè)領(lǐng)域,過(guò)去基層“看得見(jiàn)卻管不著”的不少問(wèn)題得到解決。
然而,基層工作千頭萬(wàn)緒,不少人身兼數(shù)職。改革后,有人既是包村干部,也是執(zhí)法隊(duì)員,前一刻還在跟群眾敞開(kāi)心扉談心談話,下一刻就要跑去開(kāi)罰單,身份之變帶來(lái)諸多新挑戰(zhàn)。
“過(guò)去碰到問(wèn)題以勸說(shuō)為主,一來(lái)二去大家就成了朋友?,F(xiàn)在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就要依法處理,老百姓接受不了,工作可能更不好干。”中部地區(qū)一名鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō),哪些該罰、怎么罰、罰完怎么辦,執(zhí)法權(quán)力下放,能否接得住、干得好,都成了當(dāng)前棘手的問(wèn)題。
權(quán)力這樣下放,成了“燙手山芋”
——“土辦法”不能用,新辦法不會(huì)用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革既是放權(quán)賦能,也強(qiáng)化了基層依法治理的規(guī)范性,要求干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法。這導(dǎo)致一些地方行之有效的“土辦法”不管用,也不能用了。
北方某省一名鎮(zhèn)長(zhǎng)告訴半月談?dòng)浾?,過(guò)去縣里為了整治露天焚燒秸稈曾發(fā)文規(guī)定,對(duì)于露天焚燒秸稈的行為不光要制止,還要重罰3000元?!熬C合執(zhí)法改革后,老百姓不干了,必須要拿出罰款的法律依據(jù),我們一查還真沒(méi)找到。沒(méi)有依據(jù)不能亂執(zhí)法,但縣里的規(guī)定不落實(shí)同樣不好交差?!?/p>
——基層改革了,但上級(jí)要求沒(méi)變動(dòng)?;鶎痈母锖螅卫砟J揭苍诎l(fā)生轉(zhuǎn)變,上下級(jí)都需要主動(dòng)適應(yīng)變化,在法治軌道內(nèi)共同尋找治理最優(yōu)解。一些基層干部表示,他們最擔(dān)心的是“下改上不動(dòng)”,下放權(quán)力的同時(shí),工作方式未能隨之調(diào)整。
中部地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō),以消防檢查為例,加油站的滅火器有沒(méi)有擺放夠,線路有沒(méi)有老化,一眼就能看出來(lái)。但如果涉及處罰,必須走立案受理、調(diào)查取證、審核、決定、告知等環(huán)節(jié),每個(gè)環(huán)節(jié)都有期限,不同環(huán)節(jié)期限還不相同,都得一步一步走。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)哪有那么多時(shí)間和人力走這么多流程?!边@名干部說(shuō),不久前檢查發(fā)現(xiàn)一處農(nóng)村違建,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要求一個(gè)星期內(nèi)必須拆除。這么短的時(shí)間根本走不完執(zhí)法流程,他們硬著頭皮干完了,隨后就收到行政復(fù)議通知書(shū),由于程序違法最終敗訴。
——權(quán)力一放了之,部門推諉扯皮。執(zhí)法權(quán)限下放基層,旨在推動(dòng)治理重心下移,及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題、化解矛盾。行政執(zhí)法涉及各行各業(yè),是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作,執(zhí)法人員必須熟練掌握有關(guān)法律和專業(yè),但基層執(zhí)法人員普遍存在專業(yè)性不強(qiáng)的問(wèn)題。一些地方一放了之,將矛盾推給了基層。
中部地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記說(shuō),有的縣局遇到群眾反映問(wèn)題不受理,簡(jiǎn)單以“執(zhí)法權(quán)下放了”的名義,一股腦都推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。去年上級(jí)檢查指出,當(dāng)?shù)赜?0處土地片區(qū)違法,原本應(yīng)該是執(zhí)法主體的縣自然資源局,如今只負(fù)責(zé)督查??山鉀Q土地違法問(wèn)題,必須要自然資源部門的專業(yè)圖庫(kù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩手空空如何執(zhí)法?
半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn),在執(zhí)法權(quán)下放過(guò)程中,一些地方部門“搭車”放權(quán),推脫責(zé)任。黃河沿岸一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō),有人在黃河邊私建養(yǎng)殖場(chǎng),按照法律規(guī)定,縣級(jí)以上人民政府水利行政主管部門是執(zhí)法主體,但他們上報(bào)后,對(duì)方卻說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有執(zhí)法力量,要求屬地管理,屬地執(zhí)法。
提升精準(zhǔn)性,保持靈活性
武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授呂德文表示,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)賦能,是強(qiáng)化基層治理能力的重要舉措。隨著城鎮(zhèn)化程度加快,農(nóng)村地區(qū)人與人之間的關(guān)系日益復(fù)雜,需要法律及時(shí)規(guī)范,提升基層治理的法治化水平。
村干部與草莓種植戶交流
同時(shí),對(duì)基層綜合執(zhí)法中心如何建設(shè)、執(zhí)法權(quán)如何配置等問(wèn)題,也需要重點(diǎn)關(guān)注。基層工作有其特殊性,需要直接面對(duì)群眾,而群眾的訴求以及與群眾打交道的方式,常常并不“規(guī)范”。凡事都擺出“公事公辦”的架勢(shì),說(shuō)話“硬邦邦”,群眾不會(huì)買賬?;鶎又卫淼暮诵模匀皇翘嵘_(kāi)展群眾工作的能力。
呂德文認(rèn)為,改革過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自由裁量空間,在規(guī)范執(zhí)法的同時(shí),強(qiáng)化協(xié)調(diào)、調(diào)解等非執(zhí)法的治理手段,保持基層政府機(jī)制靈活、隨時(shí)調(diào)配治理力量的優(yōu)勢(shì)。
一些受訪基層干部表示,執(zhí)法重心下移還需厘清條條塊塊之間的關(guān)系。一是上級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督,建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制;二是結(jié)合基層實(shí)際,提升放權(quán)賦能的科學(xué)性和精準(zhǔn)性,對(duì)不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異化賦能。
(刊于《半月談》2023年第6期)
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