基層干部處于政策執(zhí)行的“最后一公里”,不少工作都需要面對面應(yīng)對、一事一議解決、因時因地靈活處理。作為基層治理過程中最常見的現(xiàn)象之一,在不違反政策原則前提下的合理變通,也是基層干部自主性、創(chuàng)造性的體現(xiàn)。
(資料圖)
隨著基層治理日益規(guī)范,過去強(qiáng)調(diào)“不管用什么辦法,擺平就是水平”的“任意變通”明顯減少。但面對剛性要求和問責(zé)壓力,一些基層干部轉(zhuǎn)而信奉“上面怎么說,下面怎么做”,不管政策執(zhí)行是否符合實(shí)際,一味照章辦事,從而催生新的形式主義。
“上面怎么說,下面怎么做”
東部某地的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記告訴記者,冬季環(huán)保嚴(yán)查時,上級要求村里“煤改氣”。但一名80多歲的老人說自己不會使用天然氣,也不敢用。干部做了很長時間思想工作,也沒有把老人說通??紤]到老人的安全等問題,基層干部就“特事特辦”搞變通,沒有給他改氣。上級來檢查時,說可以讓村干部錄視頻證明一下,因特殊原因,老人沒有完成“煤改氣”。
“結(jié)果錄了視頻也不管事,第二天上面的處分就下來了。”這名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說,老是這樣,就沒人敢變通了,本來要提拔漲工資了,一個處分啥都沒了,還是照章辦事安全,不管合不合適,讓干啥干啥。
不同于程序化、規(guī)范化的窗口服務(wù),政策落實(shí)過程并不是簡單地復(fù)制執(zhí)行,會受到很多細(xì)小、瑣碎和偶發(fā)的事情影響,并且都沒有預(yù)案和制度規(guī)定,只能靈活應(yīng)對。然而,為了規(guī)避風(fēng)險和責(zé)任,一些基層干部不再變通,甚至不再向上反映實(shí)際情況。
由于不做“變通”,一些地方在政策執(zhí)行中演變出形式主義。記者在中部地區(qū)一個山區(qū)縣采訪時發(fā)現(xiàn),有的農(nóng)戶廁所建在遠(yuǎn)離房子的半坡上,有的建在公路邊自家開墾的荒地里,荒地還用籬笆圍了起來,看不出平時使用的痕跡。
“這都是上級統(tǒng)一設(shè)計的廁改方案,材料用的是彩鋼板,里面空間小,夏天熱冬天冷,有村民不愿用,也有村民長期不在村里住,建起來就閑置了。”當(dāng)?shù)匾幻l(xiāng)鎮(zhèn)干部說,中央在廁改上投入大量資金,他看著很是心疼。
“哪天摸清底數(shù),哪天統(tǒng)一開工,使用哪種材料補(bǔ)貼多少,中間要拍照留痕多少次,改廁率要達(dá)到百分之多少,文件里清清楚楚,只能不折不扣執(zhí)行,稍有不對就會被問責(zé),哪里有變通的空間?”這名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說。
不敢變通、不會變通、不想變通
記者發(fā)現(xiàn),基層工作細(xì)小瑣碎、雜亂無章,事情能否做好依賴干部的自覺性與積極性。變通變少的背后,潛藏著基層干部不敢變通、不會變通、不想變通三種心態(tài)。
——過程管控嚴(yán)格,擔(dān)心被問責(zé)。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部表示,現(xiàn)實(shí)的壓力并非來自激烈的崗位競爭、繁重的任務(wù)或者群眾不理解,而是問責(zé)。他們秉持“多做多錯,不做不錯”的理念,寧可不做事,也不愿“背鍋”。
“程序稍有不對可能被問責(zé),工作完不成可能被問責(zé),上級出事了基層還得被問責(zé)?!敝胁康貐^(qū)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直言,現(xiàn)在紅頭文件少了,白紙黑字無落款的文件多了。拿著這些文件去兌現(xiàn)政策、資金,很難;但如果不按上面的規(guī)定執(zhí)行,上級拿來打板子,很好用。
一位長期從事基層信訪工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說,處理完信訪工作后,按規(guī)定要和當(dāng)事人簽訂息訴罷訪承諾書。但現(xiàn)實(shí)中,本來已經(jīng)平息的事情,工作人員找當(dāng)事人簽字時,很可能再次激化?!斑@時如果我們變通一下,能夠避免矛盾,卻要自己承擔(dān)責(zé)任?!?/p>
——習(xí)慣照章辦事,怯于創(chuàng)新和變通。一方面,上級沒有給基層變通的空間;另一方面,一些基層干部缺乏與老百姓打交道的經(jīng)驗(yàn),不知如何變通。
有干部表示,近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍加速年輕化,一些年輕干部對過去基層干部拉關(guān)系、套近乎的那一套嗤之以鼻,認(rèn)為政策出臺前都經(jīng)歷過充分調(diào)研,面對上級交代的任務(wù)就應(yīng)該不折不扣去執(zhí)行。一位受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示,到底哪些問題需要變通,又該如何變通,他們越發(fā)疑惑。
——拿不準(zhǔn)“合理變通”的邊界。變通具有兩面性,一方面可以使政策規(guī)定更好地和基層實(shí)際結(jié)合,另一方面也為基層提供了灰色空間。在現(xiàn)實(shí)中,合理變通的邊界難以界定,不合理的變通很容易按下葫蘆浮起瓢。
北方某省一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記告訴記者,鎮(zhèn)上有一名老上訪戶,因?yàn)橥恋卣魇諉栴}已經(jīng)持續(xù)上訪數(shù)年,按規(guī)定,各級政府都沒有權(quán)力去滿足他的訴求。為了解開死結(jié),村干部提出一些變通的辦法,比如拿出一兩個公益性崗位進(jìn)行安撫,但沒有干部拍板?!斑@么變通是解決了他的問題,但也可能產(chǎn)生新的問題。”該鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記感慨道。
增設(shè)反饋渠道,提升治理靈活性
武漢大學(xué)社會學(xué)院教授呂德文認(rèn)為,基層變通減少,一方面反映出我國基層治理的規(guī)范化程度越來越高,每一項(xiàng)行政事務(wù)的規(guī)矩都更加完善,基層變通的必要性減少了;另一方面,在強(qiáng)調(diào)過程管控的背景下,只要不符合規(guī)矩就可能面臨問責(zé),基層變通的積極性明顯減弱。
受訪專家和基層干部建議,在嚴(yán)監(jiān)督的前提下,鼓勵干部把工作當(dāng)成事業(yè)來做,賦予基層干部更多自主性,通過增設(shè)政策反饋渠道、落實(shí)容錯機(jī)制等措施,讓想干事的干部心無旁騖地開展工作。
一是深入整治形式主義,減少不必要的過程管理。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說,在和群眾打交道的時候,很難時時按上級要求一五一十地去做,應(yīng)減少不必要的過程管控,比如某件事必須專題研究幾次、必須去群眾家多少次且要拍照留痕等。
二是增設(shè)匿名反饋渠道,更好傾聽基層聲音。每一項(xiàng)政策的出臺都需要深入調(diào)查研究,聽取各方意見。再好的政策在執(zhí)行過程中都會遇到一些意外情況,但如果直接反映問題,可能被上級領(lǐng)導(dǎo)誤認(rèn)為基層有畏難情緒,進(jìn)而影響個人發(fā)展。匿名反饋能幫助上級更真實(shí)了解基層的實(shí)際情況。
三是對變通行為做出合理區(qū)分,完善容錯機(jī)制。通過列出容錯免責(zé)的正負(fù)面清單,建立容錯免責(zé)認(rèn)定專家?guī)?,重視群眾評價,進(jìn)一步激勵干部擔(dān)當(dāng)作為。
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